米国のウイグル強制労働防止法への対応は
企業のサプライチェーンに影響も

米国で2022年6月21日、2021年末に成立した「ウイグル強制労働防止法（UFLPA）」に基づく輸入禁止措置が施行された。UFLPAにより、米国では、中国の新疆ウイグル自治区が関与する製品の輸入が原則禁止される。それら製品は、強制労働により生産されたとみなされるためだ。産業界が施行前に求めていた執行猶予措置は講じられず、現地メディアは既に、UFLPAに基づく貨物の差し止め事例を報じている。UFLPAは、米中の実質的な「デカップリング」を進めるとの指摘もあり、両国をまたいだ企業活動への影響は大きい。本稿では、UFLPAに伴う輸入手続きを概説し、法律への対応上、輸入者が留意すべき点を明らかにする。

超党派で可決されたUFLPA

米国政府は、トランプ前政権以降、新疆ウイグル自治区での人権侵害を問題視し、関連企業・個人への制裁や輸出管理などの具体的な措置を講じてきた（注1）。その流れは、外交政策で人権を重視するバイデン政権で強まるばかりだ（表1参照）。輸入規制でも、執行強化の傾向は著しい。米国は1930年関税法第307条の下、強制労働により生産された物品（以下「強制労働製品」）の輸入を禁じている。米国税関・国境警備局（CBP）が同法に基づき発令する違反商品保留命令（WRO、注2） によって差し止められた貨物の数は、2021会計年度（2020年10月～2021年9月）に前年度比4.7倍の約1,500に急増した（2022年4月27日付ビジネス短信参照）。2022年度は2022年1月末時点で1,120と、既に前年度に迫る勢いだ。これには、新疆ウイグル自治区を対象としたWROに基づく輸入差し止めの増加も寄与しているとみられる。

出所：米国政府・連邦議会の発表資料からジェトロ作成

バイデン政権が新疆ウイグル自治区における人権侵害への対処を通商政策課題に掲げる中、連邦議会が具体的な措置として可決したのがUFLPAだ。同法は上下両院の超党派で可決された後、ジョー・バイデン大統領が2021年12月23日に署名し、成立した（注3）。UFLPAでは、新疆ウイグル自治区で全部または一部が採掘、生産または製造された物品について、強制労働に依拠しているとの「反証可能な推定」に基づき、米国への輸入を原則禁止する。後に詳述するように、CBPが「輸入例外」を認めない限り、輸入はできない。UFLPAは輸入禁止措置に加え、新疆ウイグル自治区における強制労働に対処するための外交戦略の策定（注4）のほか、2020年ウイグル人権政策法 による制裁対象範囲の拡大も定めている。

UFLPAに関し、米産業界は、法律の運用面で企業活動への配慮を求める一方、強制労働への対抗という趣旨には賛同している。全米小売業協会（NRF）を含む5団体は、UFLPAの議会通過後に出した共同声明 で、加盟企業は一貫してサプライチェーンにおける強制労働の特定と撲滅に取り組んでいると表明し、同法は強制労働製品の米国への輸入を防ぐ上で、企業とCBPの連携を強化すると評価した。

輸入者はガイダンスに従い適切な対応が必要

前述のとおり、UFLPAの対象物品は原則、米国への輸入が禁止される。輸入禁止対象には、新疆ウイグル自治区で強制労働により物品を生産しているなどとして、米国政府の強制労働執行タスクフォース（FLETF）が特定した事業体（注5）によって生産された製品も含まれる。それらの事業体は、FLETFが策定したUFLPAの執行戦略 （以下「UFLPA戦略」）の中で、「UFLPAエンティティー・リスト （EL）」として公開されている（2022年6月20日付、2022年6月21日付ビジネス短信参照）。リストに指定された事業体は、既存のWROの対象事業体と商務省産業安全保障局（BIS）のEL（注6）掲載事業体で構成されており、既に米国政府が人権侵害への関与を特定していた事業者といえる。

UFLPAに基づき、輸入貨物を差し止められた場合、輸入者はいかに対応すべきか。取り得る対応は、当該物品がUFLPAの対象であるか否かによって変わる。対象でない場合、輸入者は、輸入物品とその原材料が新疆ウイグル自治区で生産されておらず、かつUFLPAのEL掲載事業体がサプライチェーンに関与していないことを示す必要がある。一方、UFLPAの対象である場合には、輸入例外の申請が可能だ（図参照）。輸入者はUFLPAに基づくデューディリジェンスやサプライチェーン追跡・管理などに関するガイダンスを順守し、税関の照会に対応する。その上で、輸入物品が強制労働に依拠していないことを証明する「明確かつ説得力のある証拠」を提出し、CBP局長が認めれば輸入が可能となる。いずれの場合でも、輸入者はUFLPA戦略にある輸入者向けガイダンスに加え、CBPの運用ガイダンス（2022年6月14日付、2022年6月17日付ビジネス短信参照）に従い、CBPに各種情報を提供することが求められる（表2参照）。

注1：審査～通関からの排除に関わる手続きについては合衆国法典第19編1499条（229KB）と連邦規則集第19編151.16条 、通関からの排除に対する異議申し立てについては合衆国法典第19編1514条（249KB）と連邦規則集第19編174条 、押収に対する請願申請については合衆国法典第19編1595a条 と連邦規則集第19編171条 をそれぞれ参照。
注2：税関は輸入差し止め、通関からの排除、押収の各段階で輸入者に通知を行う。
出所：CBPガイダンスからジェトロ作成

米国はこれまでも、個別のWROにより、新疆ウイグル自治区からの強制労働製品の輸入を防止してきた。ただ、新たなWROを発令するに当たって、CBPは調査などを経て強制労働の関与を示す合理的な情報を特定する必要がある。一方、UFLPAは「反証可能な推定」の導入により、強制労働の有無に関する立証責任をCBPから輸入者に移転した。このことから、通商分野に詳しい米法律事務所は、UFLPAが関税法307条に基づくCBPの執行能力を強化した、と指摘する。新疆ウイグル自治区が関わるWROの対象物品には6月21日以降、UFLPAが優先的に適用されている。貨物を差し止められた場合の輸入手続きを比較すると、WROでは反証期間が3カ月与えられているのに対し、UFLPAでは30日間と短く、輸入者にとって厳しい規則が採用されている。

サプライチェーンへの影響も

UFLPAでは、原産国や輸出元国が中国ではない、第三国で生産された製品も差し止め対象になる。同法は、新疆ウイグル自治区で完成された製品だけでなく、同自治区産の原材料やUFLPAのEL事業体から調達した材料を組み込んだ製品にも適用されるからだ。加えて、UFLPAにはデミニミス規定（注7）がない。そのため、輸入物品にわずかでも輸入禁止対象の原材料が含まれていれば、法律が適用される。このように、UFLPAの適用範囲が広いことから、CBPは2023会計年度の予算要求資料（10.43MB） で、同法の施行により、関税法307条の執行対象となる輸入貨物・取引が年間1,150万件増加するとの予測を示している。これは、施行前の100万未満から大幅な増加となる。

輸入差し止めの増加が見込まれる中、UFLPAがサプライチェーンに与える影響を懸念する声もある。米国の制裁法に詳しい米法律事務所は、同法の厳格運用による貨物差し止めの急増が、国際サプライチェーン上の新たなボトルネックとなるリスクを指摘する。CBPも通関手続きの遅延などを予期しており、複数の情報源に基づき、差し止めるべき貨物を効率的かつ効果的に絞るとしている。また、法執行に当たっては「リスクベースのアプローチ」を取る方針を示している。具体的には、リスクが高い物品として新疆ウイグル自治区やUFLPAのEL事業体から直接輸入される物品などを挙げている。UFLPA戦略では、優先的に法執行すべき分野として、アパレル製品、綿・綿製品、ポリシリコンを含むシリカ系製品、トマトおよびその派生製品を特定しており、施行直後はこれらの製品に執行が集中する可能性が高い。前述の通商分野に詳しい米法律事務所は、シリカ系製品について、自動車や電子機器、太陽光パネルなど幅広い製品に使われるため、輸入禁止措置がサプライチェーンの下流に与える影響に注意を促す。CBPも米国内企業に対し、直接海外から輸入していない場合でも、UFLPA に伴うサプライチェーンリスクを認識するよう注意喚起している。取引先の輸入する商品が UFLPAに違反した場合、自社のビジネスにも影響する可能性があるからだ。

UFLPAの施行に伴い、企業の間ではサプライチェーンを見直す動きもある。例えば、サプライヤーを中国から他国に変更したり、中国のサプライヤーを買収してサプライチェーンの管理体制を強化したりする動きだ（「ウォールストリート・ジャーナル」紙電子版2022年7月4日）。米国ファッション産業協会（USFIA）の調査では、大手ファッションブランドの95％がUFLPAの影響を受け、また、同法の影響として86％が中国からの綿製品の調達を「減らしている」または「減らす予定」と回答した（2022年7月28日付ビジネス短信参照）。米国太陽エネルギー産業協会（SEIA）は、新疆ウイグル自治区での人権侵害の報道を受け、UFLPAの成立前から太陽光発電に関わる企業に対し、自社のサプライチェーンを同自治区外に移すよう強く促している。

施行後も追加ガイダンスに留意

CBPはUFLPAに基づき、既に一部の輸入を差し止めたもようだ。太陽光産業専門誌「pv magazine USA」（2022年7月1日）は、米投資銀行ROTHキャピタルパートナーズの報告を引用しつつ、中国の太陽光発電製品メーカー、ジンコソーラーの製品が差し止められた、と報じた。

今後、UFLPAの執行が本格化する中、CBPが追加の輸入者向けガイダンスや規則を出す可能性もある。そのため、米国の通商コンサルタントは輸入者に対し、最新の情報に注意を払うよう促している（注8）。CBPはUFLPA戦略の中で、強制労働の疑いにより迅速に対応するため、関連規則を変更したり、輸入手続きの手順や要件についてより明確なガイダンスを提供したりすることを検討する、と記している。米産業界からは、UFLPA施行前から法執行の透明性を重視する意見が出ていた。施行後も、CBPの諮問委員会（COAC）が、ガイダンスのさらなる明確化や輸入例外申請の規則変更を求める提言を行っており、法律の運用に対する産業界の懸念は完全には払拭されていない（2022年7月14日付ビジネス短信参照）。特に、自動車のように多くのサプライヤーを抱える産業にとっては、デューディリジェンスの十分な実施が課題になる、という指摘もある[国営放送局ボイス・オブ・アメリカ（VOA）2022年6月20日]。

また、優先執行分野やUFLPAのELの拡大にも留意すべきだろう。UFLPA戦略で特定されている製品以外にも、新疆ウイグル自治区における強制労働に関与している産業や製品として、ポリ塩化ビニルやアルミニウムなどが報告されている（注9）。米国政府は2021年7月に更新した企業向け勧告 で、農業や建設など同自治区で強制労働が疑われる20の産業（注10）を挙げている。UFLPAのELについては、FLETFを構成する各省庁が事業体の追加などを勧告することが可能だ。

連邦議会は、新疆ウイグル自治区が絡む米国企業のビジネス活動に監視の目を光らせている。UFLPAへの超党派の支持をみても明らかなように、中国の人権問題に対する米国の姿勢は、たとえ今後、政権与党が変わったとしても緩む見込みはない。そのことを念頭に置いて、企業はUFLPAに対応していく必要がある。

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注1：

人権侵害に対処する上で順守すべき米国の法令などについては、ジェトロ調査レポート「グローバル・バリューチェーン上の人権侵害に関連する米国規制と人権デューディリジェンスによる実務的対応」を参照（2022年6月20日付ビジネス短信参照）。

注2：

WROを含む米国における人権関連法・規制や、サプライチェーンに関わる規制の運用、実務上の対応などについては、2021年6月25日付地域・分析レポートも参照。

注3：

UFLPAについては、ジェトロ特集ページ「ウイグル強制労働防止法」も参照。同ページでは、UFLPAに関する最新動向を随時紹介している。

注4：

外交戦略では、国務長官が、新疆ウイグル自治区でのウイグル族などの強制労働を終わらせるための2国間・多国間の協力強化に向けた計画などを策定する。外交戦略は公表されていないが、UFLPA戦略によると、国務省は4月12日に「新疆における強制労働に対処するための外交戦略」を議会に提出している。

注5：

UFLPAはFLETFに対し、（1）新疆ウイグル自治区において、全体または部分的に強制労働を伴う商品、製品または物品を採掘、生産、または製造する事業体、（2）新疆ウイグル自治区政府と協力して、強制労働者、ウイグル族、カザフ族、キルギス族、その他の迫害された集団のメンバーを募集、輸送、移送、収容、または受け入れる事業体、（3）（1）または（2）の事業体が全部または一部を採掘、生産、または製造した製品を中国から米国に輸出した事業体、（4）新疆ウイグル自治区、または強制労働を使用する中国政府の労働プログラムの目的で新疆ウイグル自治区政府もしくは新疆生産建設兵団（XPCC）と協力する者から材料を調達する事業体および施設、を特定するよう義務付けている。

注6：

ELは米国の輸出管理規則（EAR）で定められたリストで、省庁横断の委員会が「米国の国家安全保障または外交政策上の利益に反する行為をした」と判断した団体や個人が掲載されている。

注7：

規制に抵触する原材料・部品の金額または数量が製品全体に占める割合が少数の場合の例外措置。

注8：

最新情報はDHSのUFLPA専用ページ とCBPのUFLPA専用ページ で確認可能。

注9：

ポリ塩化ビニルについては英国シェフィールド・ハラム大学などの調査（2022年6月） を、アルミニウムについては米コンサルティング会社ホリゾンタル・アドバイザリーの報告書（2022年4月） を参照。

注10：

農業、携帯電話、清掃機器、建設、綿（製品）、電子機器組み立て、資源採掘、髪製品、食品加工、履物、手袋、ホスピタリティサービス、金属工学レベルのシリコン、麺製造、印刷、再生可能エネルギー（ポリシリコンなど）、甘味料、砂糖、繊維（アパレルなど）、玩具。